No hay que ser especialista para entender que las posibilidades de desarrollo de un país, o una región, están vinculadas al uso del territorio. Si pensamos en el desarrollo como actividad económica, la planificación territorial determina restricciones y oportunidades de crecimiento y empleo. Las inversiones están legalmente supeditadas a lo establecido en los instrumentos de planificación territorial (planos reguladores y seccionales) y se ven influenciadas por planes y proyectos públicos con expresión territorial (desde infraestructura de transporte hasta incentivos a la inversión diferenciados regionalmente). Si pensamos el desarrollo desde una perspectiva centrada en el individuo, las decisiones sobre uso del territorio afectan nuestra calidad de vida (para usar dos ejemplos coyunturales, si debemos desplazarnos grandes distancias para llegar a nuestro trabajo y el transporte público es deficiente, o si se instala una industria en nuestro vecindario). Por ello esperamos del Estado el rol de planificar el correcto uso del espacio, de forma tal que permita y fomente el desarrollo económico y, al mismo tiempo proteja el bienestar cotidiano de los individuos.
Suena fácil, pero es difícil.
En primer lugar, el Estado no es un ente hegemónico y monolítico. Más allá de la independencia de los poderes del Estado, las distintas reparticiones que conforman el Gobierno (ministerios de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Transporte, Economía, etc.) tienen miradas sectoriales no siempre coincidentes entre sí. Heurísticamente, una de las principales ventajas de los regímenes capitalistas frente al socialismo es que no requieren grandes esfuerzos conscientes de coordinación (la caricatura de la mano invisible). Y si ya es difícil lograr aunar volar organismos tan voluminosos, complejos y de misiones institucionales distintas como las reparticiones públicas.
En segundo lugar, y complementando lo anterior, existen distintas visiones profesionales respecto a cómo enfrentar los problemas y desafíos vinculados al desarrollo y el territorio. Así, muchas veces, frente a un mismo tema existirán marcadas y hasta hostiles diferencias entre economistas, ingenieros, arquitectos, urbanistas, sociólogos y abogados. La inexistencia de un método científico único que nos permita resolver con precisión la ecuación del desarrollo es innegable, aunque en el debate público muchos se arroguen un conocimiento casi mesiánico. El dominio, en el plano académico, de la escuela neoclásica (más o menos coincidente con lo que algunos denominan modelo neoliberal), no logra provocar consensos absolutos entre los economistas, ni menos aun persuadir a las demás disciplinas de su superioridad científica. En ese contexto, el desarrollo de modelos económicos que incorporan la variable territorial son más bien ejercicios periféricos a la disciplina, más cercanos a elegantes abstracciones matemáticas que a aplicaciones con influencia práctica.
Lo anterior no pretende negar el hecho de poder, mediante análisis sistemáticos, deducir recomendaciones estratégicas respecto a cómo han de desarrollarse las ciudades, cómo conviene potenciar sus interrelaciones y establecer planes de desarrollo de infraestructura. Más bien, lo que se pretende es recordar que todas estas recomendaciones contienen un importante grado de apuesta, más cercano al arte que a la deducción aritmética unívoca.
En tercer lugar, el mercado, como mecanismo descentralizado de decisión social, es quizás donde se toma la mayor parte de las decisiones respecto al uso del suelo. Es importante, por tanto, tratar de desentrañar la lógica con que opera este sistema a la hora de decidir qué usos privilegia y dónde, y cuáles son sus cualidades y defectos.
Teniendo presente estas tres consideraciones (los problemas de coordinación intersectorial al interior del aparato público, la ausencia de consenso científico respecto a cómo lograr el desarrollo y por ende, menos aún, sobre cómo articular progreso y territorio, y por último, la existencia del mercado como mecanismo principal de toma de decisiones de uso y distribución de recursos), es posible aventurarse con ciertas recomendaciones sobre cómo el Estado ha de manejar de buena manera la relación entre desarrollo y territorio.
En primer término, la escala de análisis resulta relevante para definir el rol del Estado. Así, en el caso de una casa o de una industria, si bien la planificación de dichos espacios quedará sujeta a regulaciones públicas (antisísmicas y constructivas en general), el rol del Estado no resulta preponderante. A escala barrial, en tanto, el rol planificador del Estado nos puede parecer en principio insustituible. Sin embargo, la experiencia de, por ejemplo, las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC) nos muestran que, existiendo ciertas normas y reglas del juego definidas por el sector público, los privados perfectamente pueden organizar el espacio en forma eficiente a esa escala. A una escala mayor (comunal, regional o mayor), el rol planificador del Estado parece incuestionable.

Por otra parte, la planificación del territorio y de sus usos es inerte sin una adecuada implementación. En este sentido, aun cuando para ello la disciplina de mercado resulta, en general, más eficaz y eficiente, persisten suspicacias respecto su uso, no sólo en el ordenamiento territorial, sino que en proveer bienes y servicios comúnmente restringidos a la provisión pública. El mercado, por definición, entrega a las empresas incentivos dinámicos para satisfacer las demandas de los individuos de la mejor manera posible y al mínimo costo. Así, los consumidores reciben una amplia oferta de soluciones residenciales entre las cuales elegir, el comercio se estructura espacialmente de acuerdo a las preferencias de los individuos, y la actividad industrial busca los mejores emplazamientos de acuerdo a sus necesidades logísticas. Sin embargo, el funcionamiento del mercado adolece de importantes falencias. Por un lado, la ventaja, antes mencionada, de ser un sistema que no requiere una mirada global que ordene las acciones de los individuos, se torna una desventaja al privilegiar decisiones segmentadas por sobreordenamientos sistémicos. Por otra, la intensidad de las señales a las que responde el mercado está determinada por el poder adquisitivo de los individuos, de modo que las necesidades de los grupos más desposeídos son nula o malamente resueltas.

Ante ello conviene subrayar la diferencia entre asignar al mercado un rol decidor (decisional?) respecto al uso del espacio y los bienes y servicios a los que accede la población, y el mercado como ente que, definido lo anterior en el ámbito técnico-político, logra proveer eficaz y eficientemente aquellas decisiones sociales que le son exógenas. Por ejemplo, las soluciones habitacionales entregadas desde el ámbito privado a los sectores más pobres dependerán directamente de decisiones del Estado respecto a los subsidios a otorgar; del mismo modo, el desarrollo de autopistas privadas, urbanas e interurbanas, estará condicionado por la planificación y, en algunos casos, por los subsidios públicos. En ambos casos, la dirección la da el Estado, siendo la implementación, privada.

Pero el uso del mercado no sólo debe entenderse como una opción instrumental relativamente inocua. Frente a condiciones objetivas en que la demanda supera la oferta, la ocupación del territorio queda sujeta a reglas del mercado, querámoslo o no. En dichos casos, el negarse a aceptar la dinámica de precios sólo puede derivar en más males que bienes. El caso de infraestructura vial urbana es un buen ejemplo.

Una red de infraestructura vial es análoga a la red de agua potable. Una transporta autos, la otra agua. Sin embargo, mientras nos resulta natural que el consumo de agua potable sea cobrado según lo que consumimos, a precios que son regulados siguiendo las leyes de costos marginales con que operan los mercados, nos cuesta aceptar que lo mismo ocurra con el uso de las calles. Así, la provisión gratuita de ciertos servicios, tales como el uso de las calles, sólo esconde cuánto le está costando a la sociedad y quién la está pagando, impidiendo el desarrollo y uso eficiente de dicha infraestructura. Lo que corresponde es cobrar por el uso de la infraestructura vial urbana y subsidiar a determinados sectores de la población sus costos de movilización, tal como lo hacemos con el acceso a la educación, salud, agua potable o vivienda.
Mientras nos neguemos a aceptar lo anterior, será muy difícil lograr un ordenamiento racional al problema del transporte al interior de la ciudad y, como consecuencia, en el caso de Santiago, mejorar los niveles de contaminación atmosférica.
Técnicamente, es difícil hablar de contaminación como un todo, pues los contaminantes son varios (óxidos de azufre y nitrato, amoníaco, material particulado, etc.), y las distintas fuentes son responsables en diferente medida de cada uno de ellos. Pero al contrario de lo que la mayoría cree, las emisiones totales desde automóviles particulares, exceptuando el material particulado (MP10), son mayores que las de los buses (por ejemplo, los automóviles son responsables del 88% del monóxido de carbono total emitido por todas las fuentes). En el extremo, considerando el espacio que ocupan y los pasajeros que transportan buses y autos, si lográsemos que todos los santiaguinos se desplazaran en bus, reduciríamos en casi 7 veces las emisiones generadas en los miles de millones de kilómetros anuales que los santiaguinos recorren haciendo uso de su automóvil particular. Posiblemente, ésta sea la principal esperanza para mejorar el aire que respiramos. Pero en la medida que el uso de las calles sea gratuito, los automovilistas no dispondrán de los incentivos suficientes para mutar su modo de transporte.

Así, en el momento que empiece a transparentarse el costo de construir y mantener la infraestructura vial urbana, subirá en algo el pasaje de la micro, pero varias veces más subirá el costo para los automovilistas. Con seguridad, ello provocará el éxodo de usuarios de automóviles particulares hacia el transporte público. La disminución de automóviles despejará las calles y los buses circularán con gran fluidez (tal como ha sucedido a la inversa, cuando ha habido paros de micros), mientras que la calidad del aire mejorará sustancialmente.
Como vemos, por su naturaleza, la provisión y uso de la infraestructura vial urbana está sujeta a fuerzas de mercado cuya negación es contraproducente. Por el contrario, en la medida que las explicitemos y dejemos operar, nos permitirán regular y racionalizar un ámbito tan preponderante en la relación entre territorio y desarrollo como es el transporte y la provisión de infraestructura vial.

El rol planificador del Estado puede expresarse a distintos niveles. En un extremo, para algunos el Estado debiera ordenar los quehaceres de la comunidad de una manera extensiva y detallada. En el otro extremo, el Estado debiera abstenerse al máximo de interferir en cómo los individuos ordenan sus vidas e interactúan con otros. Respecto a organización territorial, considerando lo antes expuesto, la prudencia indica restringir el rol de Estado a entregar definiciones estratégicas macro, y dejar al mercado las definiciones y soluciones espaciales específicas.