Plano del área urbana de Melipilla en la macroescala regional, en el contexto del corredor Santiago-San Antonio. Gentileza Polis Arquitectura urbana.

En función de la especialización y la precisión de los vocablos, vemos que todos los días aparecen nuevos términos para denominar cosas parecidas y, en la medida que esos nuevos términos se usan con liviandad, generan más confusión que precisión. Con la palabra “territorio” pasa algo parecido, como cuando se habla de lo “sustentable”: es políticamente correcta, es ambigua y, a veces, vacía de todo contenido, dependiendo de quién la utilice. Al “territorio” se asocian además, en la disciplina de la planificación, sustantivos tales como: Ordenamiento Territorial, Planificación Territorial, Gestión del Territorio, Planeamiento Regional, Ordenación del Territorio, Desarrollo Territorial Sustentable, etc. Sin mayor pretensión que la contribución a la propia disciplina y el aporte al diálogo interdisciplinario, pretendemos explorar aquí los desafíos y oportunidades presentes en la “Macroescala”, que también llamaremos “el territorio”.

La Planificación Urbana y sus verdaderas preocupaciones
Un primer distingo fundamental es mencionar que la planificación de las ciudades tiene dos componentes: uno es la planificación urbana propiamente tal, más ligada al desarrollo de los centros urbanos, el stock construido y el medio antrópico, y luego un segundo, que es la relación de la ciudad con su contexto propio o territorio, mediato e inmediato, muchas veces ignorado.
Hecha la distinción anterior, cabe señalar que el énfasis de las políticas y programas llevados adelante por el Gobierno han estado centrados en la planificación urbana, siendo “el territorio” un aspecto secundario, cuando no sencillamente dejado de lado. Sin perjuicio de ello y absteniéndonos de emitir un juicio cualitativo de los instrumentos de planificación urbana que se han generado en los últimos años (ello requeriría un estudio acabado y muy extenso), es relevante recalcar que por primera vez en casi 20 años se ha dispuesto una gran cantidad de recursos públicos para la actualización y generación de nuevos instrumentos de planificación para nuestras ciudades.
“En el transcurso del año 2002 y en el contexto de la Reforma Urbana, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo abordó un proceso de modernización en materia de Desarrollo Urbano y Territorial, comprometiendo la meta de contar, al año 2006, con los Planes Regionales de Desarrollo Urbano de todas las regiones del país, con los principales Planes Reguladores Intercomunales y con Planes Reguladores Comunales actualizados en todas las comunas. Así se originó el Programa de Actualización de Instrumentos de Planificación Territorial, mediante el cual el MINVU ha comprometido una inversión del orden de M$ 7.983.000 (equivalentes a aprox. 14,7 millones de dólares).”1
Se focalizaron los recursos hacia aquellos casos donde hubiese ausencia de instrumento de planificación territorial, en comunas de población mayor a 30.000 hab. urbanos, comunas con planes reguladores de data mayor a 20 años y nuevas comunas. Así, la cobertura de Planes Reguladores Comunales pasó de un 37% en 2002 a un 88% en diciembre de 2006.
Sin embargo, nuestras ciudades no mejoran por un incremento estadístico de la llamada “cobertura”. Esto es como en educación: el gran problema no está en la cantidad, sino en entregar educación de calidad. En ese sentido, la Planificación Urbana está necesitada de una visión técnico-política y de instrumentos que permitan una mejor administración del suelo urbano, implementando una gestión de ciudad más que una regulación pasiva y tendencial. Los planes de mejoramiento urbano son fundamentales para catapultar las directrices de desarrollo implícitas en los instrumentos de planificación, así como también lo es la coordinación entre comunas vecinas. Por otra parte, la inexistencia de diálogo y coherencia entre el Plan Regulador, el PLADECO2, el Presupuesto Municipal y/o cualquier otro Plan de Inversiones, debilitan y restan vigencia a los Instrumentos de Planificación. Las autoridades y técnicos a cargo de estos instrumentos deben entender que, en el mundo de hoy, los planes reguladores no sólo se aprueban y aplican, sino que se gestionan y evalúan permanentemente.
En un orden mayor, podríamos afirmar que la existencia de un marco legal modernizado que permita flexibilizar los instrumentos para dar cabida a mayor gestión de los mismos, así como mayor eficiencia a los tiempos de aprobación, clarificación de competencias, mejores herramientas y participación ciudadana efectiva y conducente, serían todas reformas bienvenidas y esperadas3.

Las escalas del Territorio
Sistemas de Ciudades, conectividades, climas y geografías caracterizan el Territorio Nacional. A esta escala, más que hablar de “ordenar el territorio”, la necesidad va por la existencia de una Política de Ciudades en función de un desarrollo integral del país.
A otra escala, la ciudad con su hinterland, o bien una región urbana más extensa, definen un ámbito natural, geográfico y funcional que podríamos denominar el Territorio Regional. A esta escala sí es relevante y atingente hablar de Ordenamiento del Territorio.

Orden y Ordenamiento Territorial
“El orden es lo opuesto a la desorganización, el desorden o el caos. Es un método organizado y coordinado de hacer funcionar o desarrollar algo. De manera general, el orden suele definirse como la organización de las partes para hacer algo funcional y preciso, lo que incluye una idea de finalidad y por tanto una acción inteligente”4.
Apliquemos ahora la definición común de orden a la de ordenación del territorio. Existen múltiples definiciones para la ordenación territorial. Como ejemplo, la de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, que data de 1983:
“(Es) la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por último, la utilización racional del territorio. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.”
Es posible, a partir de definiciones muy básicas de lo que se entiende por “orden” y “ordenamiento territorial”, determinar que la acción propia de ordenación del territorio tiene un carácter estratégico, entendiendo estratégico como la capacidad para adelantarse a escenarios futuros, con flexibilidad y con “apuestas” claras por la vocación y el rol de dicho territorio. Territorio, entendido como lo urbano, lo rural, lo natural (cuencas hídricas y ecosistemas), redes de infraestructura y conectividades; en síntesis, el paisaje en el más amplio sentido de la palabra. Entonces, la discusión que queda abierta es aquélla referida a cuán normativo o indicativo se es respecto de la dirección estratégica del ordenamiento territorial, orientándose siempre a la flexibilidad del proceso y, a la vez, a la certidumbre de los valores permanentes.

Deudas de la Planificación Urbana respecto al Territorio
Si bien hemos presenciado reformas interesantes en el área de las herramientas para la generación de nuevo suelo urbano y, asimismo, para la internalización de los costos sociales generados por el desarrollo en extensión, todo ello bajo las distintas versiones conocidas como “Desarrollos Urbanos Condicionados”5, existen, entre otros temas aún no resueltos, una falta de coordinación, relación y ordenamiento de estos nuevos trozos de ciudad o ciudades nuevas, ya sea entre sí y/o con el territorio en el cual se insertan. Existe un necesario rol de coordinación de ese desarrollo urbano que hoy no está implementado y no tiene cabeza visible. En otras palabras, ciudades nuevas planificadas, integradas socialmente y con generación propia de puestos de trabajo, que sin embargo en su relación con el territorio no dan cuenta de un sistema coordinado, integrado y armónico.
Anterior incluso a los Desarrollos Urbanos Condicionados está la eterna disputa entre los Ministerios de Vivienda y Agricultura por la llamada “área rural”, otro síntoma de la deuda de la Planificación Urbana respecto de las consideraciones territoriales de la misma. A nuestro parecer, ya sea que esta área quede dentro o fuera de la tuición de la planificación urbana (o territorial en este caso), ninguno de los entes gubernamentales tiene las herramientas adecuadas para ordenarlo y menos para gestionarlo.
Ampliando la definición del problema, nos encontramos con que el enfoque para la ordenación del territorio hoy no es multisectorial. En nuestra experiencia, ello merma los esfuerzos y en algunos casos los anula. De cualquier forma, llámese PRI o PRDU6, ambos aparecen como instrumentos aún imperfectos y limitados para abordar la complejidad multisectorial del desarrollo y ordenamiento del territorio.

Algunas propuestas para enfrentar adecuadamente los desafíos

Es imprescindible fijar prioridades de acción para incorporar el territorio como materia de planificación y contar con herramientas concretas para operar sobre él. Las prioridades son:
1. Coordinación territorial inteligente y proactiva: ésta debe conducir hacia una capacidad gestora de orden estratégico para el desarrollo urbano, con énfasis en la orientación y coordinación física, más que sólo en los aspectos meramente regulatorios. Esta coordinación territorial debiese también contar con una cabeza visible responsable de gestionarla y asegurarla7.
2. Plan flexible e integrado: implementar un plan flexible donde la norma urbanística, el criterio ambiental y la gestión del territorio se aúnen. Un sistema, por ejemplo, basado en la normativa condicionada tipo PDUC, pero inserta dentro de un marco de desarrollo estratégico para la región. El plan sería regulatorio y, a la vez, de gestión, sin sobreactuar el acto normativo, entregando certezas y guías al desarrollo y protegiendo el patrimonio ambiental. Sin el marco estratégico para la región, el plan generará espacios residuales desarticulados. Hay aquí un llamado a que la autoridad retome un rol central de coordinar y orientar en la escala territorial.
3. Tuiciones y responsabilidades claras: una sanción definitiva de las tuiciones sectoriales sobre el territorio, que identifique un liderazgo jerárquico y que a la vez implemente un trabajo multisectorial e interdisciplinario para el adecuado desarrollo integral del territorio, trascendiendo al desarrollo urbano.
4. Herramientas efectivas: cualquiera sea el lugar donde resida la tuición coordinadora para el adecuado desarrollo del territorio, esa autoridad deberá contar con las herramientas normativas y de gestión, que hagan de la implementación del plan territorial algo coherente.
5. Adecuación local: reconociendo la diversidad territorial y asimetría de ocupación de nuestro territorio, es necesario contar con planes, programas y/o normas que se adecuen a esa realidad diversa, en función de vocaciones y potenciales de desarrollo particulares.

Es urgente el reconocimiento de la Ciudad y el Territorio como fenómenos distinguibles, pero a la vez relacionados e interdependientes. Ello debiese impactar la formulación de las nuevas políticas y regulaciones en función clarificar las responsabilidades y crear los agentes y herramientas necesarias para abordar adecuadamente los desafíos de la Macroescala.

1. Documento MINVU, “Reseña Programa Actualización IPTs, Diciembre 2006″ (www.minvu.cl).
2. Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO).
3. El MINVU tiene formulado un proyecto de modificación a la LGUC, donde se introducen importantes cambios a las materias de Planificación Urbana.
4. Diccionario Digital Wikipedia.
5. Bajo el régimen de Desarrollos Urbanos Condicionados hoy existen tres modalidades: AUDP, ZODUC y PDUC.
6. Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU).
7. Regional Planning Committee o Regional Planning Commission, vigente en los Estados Unidos.

Paisaje del área urbana de Melipilla